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Interview16.03.2023

Über die Chancen und Risiken der EU-Digital-Regeln

Welche Auswirkungen DMA und DSA auf europäische Anbieter haben

Prof. Dr. Michael Beurskens - Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Deutsches, Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht, Universität Passau Quelle: Universität Passau Prof. Dr. Michael Beurskens Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Deutsches, Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht Universität Passau
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Dipl.- Journ. Nikola Marquardt
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Prof. Dr. Michael Beurskens von der Uni Passau sieht bei den EU-Digital-Regelwerken DMA und DSA "vor allem die Durchsetzung problematisch". Bei allen Problemen im Rechtsrahmen erkennt der Rechtswissenschaftler mittelfristig aber durchaus Chancen. 





EU-weit sind mit dem Digital Markets Act sowie Digital Services Act weitreichende Regulierungen für große Plattformen in Kraft getreten und sollen in Kürze gelten. Inwieweit begrenzt das die Macht der großen Plattformen von außerhalb der EU künftig effizient?
Auch wenn die Regelungen auf den ersten Blick sehr scharfe Vorgaben enthalten, ist vor allem die Durchsetzung problematisch.

Bereits das kartellrechtliche Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV, § 19 Abs. 1 GWB) war theoretisch „wirksam“ gegen die Digitalriesen, wie die Verfahren gegen Microsoft, Google (in zahlreichen Ausgestaltungen) oder wegen Facebook zeigen.

Aber die Ausstattung der zuständigen Behörden mit Personal, die rechtlichen Darlegungsprobleme und vor allem der Rechtsschutz verzögern dann doch die Durchsetzung erheblich. Die Neuregelungen versuchen dies (wie schon in Deutschland § 19a GWB) zu verkürzen und vor allem durch Kataloge zu präzisieren. Ob und wie dies gelingt, wird sich aber erst noch zeigen müssen.

Zudem ist die strenge Regulierung durchaus umstritten: Einerseits sind viele Regeln aus technischer Hinsicht kaum umzusetzen (in der Kritik steht insoweit vor allem die Interoperabilität von Messenger-Diensten nach Art. 7 DMA: Meta hat bis heute die Interoperabilität von Whatsapp und Facebook Messenger nicht hinbekommen; zudem ist es schwierig bis unmöglich eine sichere Ende-zu-Ende-Verschlüsselung interoperabel zu gestalten). Andererseits ist der weitreichende Eingriff in die unternehmerische Gestaltungsfreiheit wirtschaftlich fragwürdig (geschlossene Öko-Systeme bzw. „walled gardens“ mögen aus Konsumentensicht durchaus vorteilhaft sein, wie insbesondere Spielkonsolen über Jahrzehnte bewiesen haben: die Hardware wird günstig vertrieben, der Gewinn erst über den exklusiven Vertrieb von Software und Inhalten erzielt). Der DMA tut sich auch schwer mit der Frage, wie mit Microsoft im Suchmaschinenmarkt umzugehen ist, wo sie quasi der einzige ernsthafte Konkurrent von Google sind – will man sie auch dort strengen Regeln unterwerfen wie den Marktführer oder muss man vielmehr Freiräume geben, damit sie Marktanteile gewinnen können?

Schließlich muss man Angst haben, dass die politisch vor allem gegen US-Internetriesen gerichtete Regulierung auch europäische Unternehmen trifft, und zwar nicht nur SAP, sondern ggf. auch Automobilhersteller (die z.B. eigene Betriebssysteme anbieten könnten). Insoweit sind die Auswirkungen noch nicht wirklich absehbar.

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Welche Chancen und Herausforderungen bieten die Regeln für europäische Plattformen?
DMA und DSA haben unmittelbar keine Auswirkungen auf spezifisch europäische Anbieter – denn auch diese würden (bei entsprechender Reichweite) den gleichen Regeln unterworfen. Die Möglichkeit, dass sich Anbieter aus Drittstaaten ganz aus dem europäischen Markt zurückziehen und so der Markt auf einmal unter EU-Anbietern aufgeteilt werden muss, ist völlig unrealistisch.

Eine große Chance ist aber sicherlich, dass langfristig neue Wettbewerber (auch aus der EU, aber ebenso aus Drittstaaten) auf den Markt kommen: Die großen Anbieter werden durch strenge Regeln und Pflichten zur Öffnung ihrer Plattformen gezügelt, so dass die wilden Startups ohne derartige Vorgaben eine echte Chance erhalten. Gleichzeitig wird die Welt vielleicht ein wenig offener – mehr Anbieter können ihre Produkte auf Onlineplattformen (seien es Smartphones, App-Stores oder der Amazon Marketplace) platzieren; Plattformen werden durchlässiger, so dass man schneller von Whatsapp zu Signal und umgekehrt wechseln kann oder wie auch bei der Telefonie mit Nutzern eines anderen Anbieters kommunizieren kann. Das Internet wird weniger stark von kommerziellen Interessen getrieben, sondern es werden die großen Anbieter durch den Digital Services Act in die Pflicht genommen. Dass dies weltweit relevant werden kann, sieht man in der Datenschutzgrundverordnung – aller Kritik zum Trotz haben viele Länder dies zum Anlass genommen, vergleichbare Vorgaben zu schaffen; Unternehmen, die in der EU Absatz erzielen wollen, fügen sich zähneknirschend den dortigen Vorgaben (und setzen diese vielleicht sogar weltweit um, weil es schlicht einfacher ist, ein System zu betreuen statt vieler verschiedene). Und die Debatte um die Schrems-Urteile beschäftigen auch die US-amerikanische Politik. Die Gefahr ist der „StreetView-Effekt“: Während im Rest der Welt Nutzer von Google aktuelle Fotos von Straßen haben und so (insb. als Fußgänger) navigieren können, war Deutschland nach der Datenschutzdebatte 2010/2011 praktisch ein nicht mehr gepflegter weißer Fleck im Bildmaterial (anders als die Konkurrenzdienste von Apple oder Microsoft, die sich offenbar keinen vergleichbaren Protesten ausgesetzt sahen; angeblich wird  der Dienst aber derzeit aktualisiert). Wenn DMA und DSA neue innovative Dienste oder Verbesserungen verhindern und eine spezielle EU-Version beliebter Dienste und Geräte gepflegt wird, kann dies langfristig den Standort unattraktiv für Unternehmen machen, die von den entsprechenden Gatekeepern abhängig sind – also genau den gegenteiligen Effekt erzielen. Zudem ist natürlich immer die Debatte um Meinungs- und Informationsfreiheit sowie allgemeine Handlungsfreiheit der Konsumenten zu führen – diese können sich nicht mehr bewusst für Dienste entscheiden, die nicht den strengen Vorgaben unterworfen sind.

Im Gespräch ist die Schaffung einer europäischen Plattform öffentlich-rechtlicher Rundfunkanbieter - ggf. unter Einbeziehung privater Medienanbieter. Was halten Sie von dieser Idee?
Wie immer wird eine öffentlich-rechtliche Finanzierung einer zentralen Plattform in der Bevölkerung auf wenig Begeisterung stoßen: Wie die Rundfunkbeiträge zeigen, ist der Staat ein oft kritisierter Treuhänder der Neutralität. Eine derartige Plattform ist für den Wettbewerb problematisch – wie die  Entscheidung des BKartA zur gemeinsamen Plattform von RTL und ProSiebenSat1 von 2011 anschaulich ausführt. Als Konkurrenz zu Youtube, Netflix, Amazon Prime, Disney Plus und anderen Medienangeboten ist eine solche staatlich finanzierte Plattform schwer zu rechtfertigen und drängt den Bürgern ggf. etwas gegen ihren Willen auf. Zudem kommt man zur Kernfrage jeder Medienregulierung: Welche Inhalte sollen erfasst werden und welche nicht? Was ist „Qualität“ und was ist „Schund“? Einerseits ist ein geprüftes Angebot sicherlich wertvoll, andererseits ist genau dann der Mehrwert nicht ersichtlich.

Welche Rahmenbedingungen brauchen europäische Alternativen zu den US-amerikanischen und chinesischen Plattformen abgesehen von den nun in Kraft getretenen Regeln?
Die US-amerikanischen Anbieter haben von einer sehr schwachen Regulierung in den Anfangsjahren, einem funktionierenden Venture Capital Markt und vor allem einem echten Wettbewerb profitiert. Venture Capital war in der EU (und in Deutschland) immer schwieriger zu bekommen als in den USA (und wird in den kommenden Jahren wohl auch nicht leichter verfügbar). Die Regulierung ist heute überall streng (durch GDPR, Data Act, AI Act, etc.) und erschwert den Marktzugang. Schließlich ist die aktuelle Marktlage von sehr marktmächtigen Unternehmen geprägt, die entsprechend große Ressourcen, Reputation und vor allem bereits gebundene Kunden haben. Die Wechselwilligkeit bei bestehenden Produkten ist eher gering. Erforderlich wäre also entweder ein ganz neuer Markt (disruptiv war etwa die Einführung des iPhone und später der zunehmende Einsatz von Tablet-Computern, was die Marktposition von Microsoft auf dem Betriebssystemmarkt gemindert hat; ebenso disruptiv war aber die Einführung von Google mit einem sehr strengen und intelligenten Ranking-Mechanismus in den 1990er-Jahren, was die gesamte Konkurrenz – von Excite, Lycos, etc. – weit abgehängt hat). Die Chance besteht derzeit mit KI-Systemen, wobei hier nicht ersichtlich ist, dass die EU eine führende Rolle einnimmt. Insgesamt beschränkt sich daher die Eingriffsmöglichkeit auf Subventionen, insb. in die Forschung zur Entwicklung „besserer“ Modelle, was aber nichts anderes als ein Glücksspiel ist.

Illustrativ ist der Wechsel von Studi.VZ, Mein.VZ, etc. zu Facebook – die europäische Plattform hatte keine Chance. Dies liegt nicht nur an den Netzwerkeffekten – wie das Bundeskartellamt ausführlich dargelegt hat, kommunizieren die meisten deutschen Facebook-Nutzer gar nicht mit ausländischen Freunden sondern nur in Deutschland. Beim Markteintritt von Facebook in Deutschland gab es noch kein derartiges innerdeutsches Netzwerk. Vielmehr war das Produkt dem bisherigen Angebot weit überlegen. Mit Regulierung hat all dies nichts zu tun.

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