Nach dem Entwurf zum Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag dürfen neue Sportwetten-Anbieter auf den Markt – wie bewerten Sie diese Öffnung?
Durch die Regelungen im Änderungsstaatsvertragsentwurf wird ein ausreichend langer Zeitraum geschaffen, um die mit der Experimentierklausel angestrebte Zielsetzung zu erreichen. Dabei geht es darum, eine bessere Umsetzung der Ziele des § 1 des Glücksspielstaatsvertrags, namentlich der Bekämpfung des Schwarzmarktes, zu erproben. Das heißt, es wird unmittelbar nach Inkrafttreten des Änderungsstaatsvertrages ein rechtlich geregelter Sportwettenmarkt mit zugelassenen privaten Anbietern existieren. Mit der Dauer der Experimentierphase bis zum 30.06.2021 steht ein ausreichend langer, mehrjähriger Prüfzeitraum zur Verfügung.

Die wirtschaftliche Tragfähigkeit der Einzelkonzessionen und damit die Existenz eines funktionierenden Marktes im Sportwettenbereich ist auch bei einem Verzicht auf eine – wie bisher vorgesehene – zahlenmäßige Begrenzung weder bedroht noch als unsicher anzusehen. Die Zahlen aus der aktuellen Marktbeobachtung und die derzeit generierten Steuereinnahmen zeigen vielmehr, dass der deutsche Sportwettenmarkt für die Anbieter keine grundsätzlichen wirtschaftlichen Probleme aufweist. Die inhaltliche Steuerung und damit eine faktische zahlenmäßige Begrenzung erfolgt künftig allein über die materiell-rechtlichen (qualitativen) Anforderungen für die Erteilung einer Konzession nach dem Glücksspielstaatsvertrag.

Politiker und Experten fordern eine bundesweite Glücksspiel-Aufsicht. Wie sollte diese ausgestaltet sein?
Auf der Ministerpräsidentenkonferenz am 28. Oktober 2016 wurde den obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder der Auftrag erteilt, näher zu prüfen und zu berichten, wie der Vollzug gegen illegale Online-Angebote kurz- und mittelfristig nachhaltig verbessert werden und inwieweit perspektivisch die Gründung einer Anstalt des öffentlichen Rechts zur weiteren Stärkung des Vollzugs in diesem Bereich beitragen kann. Bislang ist für den Vollzug gegen illegale Online-Glücksspielangebote keine länderübergreifende Zuständigkeit vorgesehen. Die Länder versuchen gegenwärtig, durch Absprachen von Leitlinien und Koordinierung ihres Vorgehens den Vollzug zu vereinheitlichen und effizienter zu machen, stoßen dabei aber an Grenzen.

Unabhängig davon, ob eine Zentralisierung der Vollzugsaufgaben durch eine gesetzliche Stärkung der Aufgaben des Glücksspielkollegiums (oder einer „Glücksspiel-Aufsicht“), besetzt mit Vertretern der Glücksspielaufsichten der 16 Länder oder durch eine Anstalt des öffentlichen Rechts vorgenommen wird, wird die Wirkung der Zentralisierung erst mit zeitlichem Verzug eintreten und setzt eine (in einzelnen Ländern bisher nicht vorhandene) Personal- und Sachausstattung voraus.

Die deutschen Regeln müssen vor dem EU-Recht bestehen. Wie schätzen Sie den Entwurf dahingehend ein?
Trotz verstärkter Länderzusammenarbeit beim Vorgehen gegen illegale Glücksspielangebote konnten unerlaubte Glücksspielangebote, insbesondere im Internet, nicht vollständig unterbunden werden. Die Ursachen sind hierfür vielfältig und nur bedingt veränderbar, zumal gerade dem Internet als Vertriebsform im nicht-regulierten Markt eine zentrale Bedeutung zukommt und dort der Vollzug besonders schwierig ist. Die Möglichkeit, grenzüberschreitende Dienstleistungen über das Internet anbieten zu können, erlaubt es Glücksspielanbietern, ihren Unternehmenssitz in Staaten zu nehmen, die eine „exportorientierte Glücksspielpolitik“ betreiben. Als Beispiele innerhalb der Europäischen Union sind insbesondere Malta und (noch) Gibraltar zu nennen.

Im Rahmen von Untersagungsverfügungen berufen sich die Anbieter dann auf die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und 49 AEUV) und vertreten die Auffassung, dass diese Glücksspiellizenzen in allen Mitgliedsstaaten der EU zur Veranstaltung von Glücksspielen berechtigen würden, obwohl der EuGH in ständiger Rechtsprechung eine diesbezügliche Anerkennungspflicht verneint hat.

Trotz dieser eindeutigen Rechtsprechung des EuGH im Hinblick auf die nicht bestehende Anerkennungspflicht ausländischer Lizenzen sorgt die Frage der Anwendbarkeit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit dafür, dass die rechtlichen Auseinandersetzungen im Nachgang zu fast jeder aufsichtlichen Verfügung mit schwierigen europarechtlichen Fragen aufgeladen werden. Dabei werfen die Glücksspielanbieter immer wieder Fragen zur europarechtlichen und verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und Kohärenz der Glücksspielregulierung im Allgemeinen sowie einzelner Anordnungen und des Vollzugskonzeptes im Besonderen auf. Dies führt zu einer immensen Komplexität der verwaltungsgerichtlichen Verfahren, die in den letzten Jahren zu einer heterogenen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung geführt haben.

Langfristig könnten Begrenzungen für die Anzahl der Wett-Anbieter gänzlich fallen. Welche Regeln müssten für einen freien Markt der Sportwetten aus Ihrer Sicht dann gelten?
Trotz der zur Frage 3 dargestellten Vollzugsprobleme wird durch die Gesamtheit der ergriffenen Maßnahmen erreicht, dass mit den vorhandenen personellen und sachlichen Vollzugsmitteln in größtmöglichem Umfang der Ausbreitung unerlaubter Glücksspielangebote in Schwarzmärkten und der Werbung hierfür soweit wie möglich entgegengewirkt wird. Auch diesen Maßnahmen ist es zu verdanken, dass der Schwarzmarkt in Deutschland mit 18% den weitaus kleineren Teil im Vergleich zum regulierten Markt ausmacht.

Hinsichtlich möglicher Optimierungspotentiale erscheint es überwiegend wahrscheinlich, dass die vollständige Behebbarkeit der Vollzugsprobleme auch künftig schwierig sein wird. Auch in Zukunft werden regulierungsunwillige Anbieter aus dem Ausland illegales Glücksspiel in Deutschland über das Internet anbieten und so versuchen, sich der Regulierung zu entziehen. Wie bisher werden sie dabei versuchen, aus Steuer- und Rechtsoasen heraus zu agieren. Dagegen könnte mit einer Verstärkung der personellen und sachlichen Ausstattung der Glücksspielaufsichten reagiert werden, um mehrere Anbieter parallel aufgreifen zu können. Nur durch ein zeitnahes und möglichst flächendeckendes Vorgehen wird die „Flucht in den Betreiberwechsel“ unattraktiv. Auch der Abschluss der Regulierung im Bereich Sportwetten wird zur Beruhigung der Rechtsunsicherheiten und damit zur besseren Durchsetzung von Verboten und Werbebeschränkungen führen. Die Glücksspielaufsichtsbehörden konnten in jüngster Zeit Vollzugserfolge auch dadurch erreichen, dass Betreiber von Verbreitungsplattformen im Rahmen eines informatorischen Austausches zur Einhaltung von Werberestriktionen bewegt werden konnten.